La gouvernance du chantier de la « procédure pénale télématisée » en Italie

 

Entretien avec Alessandra Cataldi, Directrice Générale Systèmes Informatiques et Automatisés du Ministère de la Justice Italien et magistrate.

 

Les États et les acteurs de la régulation internationale ont tendance à proposer comme solution à tous les maux de la Justice et de ses institutions la même réponse : la technologie. L’Union européenne et la France n’y font pas exception. En plaçant les nouvelles technologies au coeur de l’agenda des principales réformes de la Justice en cours, on bénéficierait d’un accès pour tous aux mécanismes de solution de litiges, à plus de transparence des mécanismes d’allocation de ressources publiques, y compris des ressources humaines. De même, la prévisibilité des délais et des coûts s’en trouverait renforcée, et les écarts de traitement sur les territoires nationaux en termes de typologie et d’organisation des services.

Dans ce contexte, l’Italie se distingue en Europe par une politique volontariste, avec notamment la mise en place entre 2001 et 2014 de la « procédure civile télématisée » (PCT), aujourd’hui suivie de son équivalent en matière pénale : la « procédure pénale télématisée » (PPT). La diffusion de la technologie dans le secteur de la justice est très souvent motivée par deux objectifs. Celui de la réduction des inefficacités judiciaires qui s’avèrent coûteuses en termes économiques, et celui de rendre plus transparent et ouvert le partage des informations entre les juridictions et les usagers. En Italie, la « télématisation » (soit la dématérialisation) de la procédure est vue comme une solution aux deux problèmes. L’initiative a été expérimentée par des magistrats et avocats de Bologne dès 1993. Elle fût officiellement reprise en main, et lancée à l’échelle nationale par le ministère de la Justice en 2000 avec pour objectif « la gestion électronique de toute la procédure civile, de l’inscription à la phase d’exécution en facilitant échanges et mise en archive des divers actes et documents ». Le décret du Président de la république 123, daté de 2001, a introduit formellement l’utilisation de cette procédure dans les juridictions. Mais il faudra attendre 2014 pour que la PCT soit appliquée de manière uniforme sur tout le territoire italien. Cette dématérialisation de la procédure est progressivement étendue aux autres types de procédures judiciaires. Depuis 2016, c’est donc au tour de la « procédure pénale télématisée » (PPT) d’être mise en place en Italie.

Madame la juge Alessandra Cataldi a assisté, dans le cadre de ses fonctions de magistrat, à la mise en place de la PPT au sein de la juridiction de Naples, avant d’accepter d’en piloter la mise en place au niveau national, en tant que directrice générale depuis le Ministère de la Justice italien.

IHEJ : Vous avez assisté non seulement à la mise en place de la PPT dans votre juridiction, mais vous participez aujourd’hui à sa généralisation au niveau national. Si vous aviez la possibilité de recommencer ce projet à zéro, y a-t-il des choses que vous feriez différemment ?

AC : Ce sujet est en effet le fil rouge de mes activités depuis quelques années, autant en tant que magistrate que fonctionnaire au service de la justice italienne. Si je pouvais tout recommencer, je miserais sur une stratégie de développement technologique des juridictions au niveau national, plutôt que de favoriser des initiatives locales, au niveau des juridictions, et d’en laisser la gestion à des acteurs locaux – responsables de l’informatique, partenaires judiciaires locaux, et chefs des juridictions. Je me concentrerais davantage sur la conception et l’application d’une politique harmonisée au niveau national, en association avec le conseil supérieur de la magistrature italien, en vue de définir une politique nationale cohérente dont le ministère de la justice assurerait la mise en ouvre. Je mettrais aussi en place une grille d’évaluation commune pour faire le point sur ce qui marche et ce qui doit encore être amélioré avant de poursuivre son implémentation. Par ailleurs, une des difficultés principales que je rencontre est l’opposition du personnel des juridictions qui accepte mal la remise en cause de pratique qu’ils ont eux-mêmes mis en place avec le temps.

IHEJ : Quelles sont les étapes de la mise en oeuvre de la PPT ?

AC : La priorité est de mettre en place un registre pénal entièrement dématérialisé et unique, qui enregistrera ab initio tous les dossiers en version numérique. Le document numérique doit devenir la seule option possible ce qui le démystifiera. En parallèle, un système de gestion de ces documents numériques doit être mis en place. Cette évolution devra aboutir au dépassement de la dichotomie registre/système de gestion des dossiers qui prévaut encore aujourd’hui. La mise en place de la PPT ne sera un succès que si les juridictions italiennes prennent en charge la dématérialisation de chaque document, de chaque acte du procès. C’est la condition sine qua non pour que la gestion des documents gérés par les juridictions soit cohérente et fluide.

IHEJ : Quelle est, d’après vous, la raison pour laquelle la mise en place de la PPT rencontre autant de réticences ?

AC : Mener la conduite du changement n’est possible que si les acteurs concernés ont compris l’intérêt de ce changement, ce qu’ils ont à y gagner. Le projet que je mène doit ainsi mettre en oeuvre des stratégies d’information des acteurs, pour leur faire comprendre ce que cette nouvelle technologie va améliorer, sans minimiser non plus les conséquences organisationnelles et relationnelles de cette nouvelle manière de travailler qu’il faut savoir expliquer clairement aux personnels.

IHEJ : Comment s’assurer que les efforts menés produisent leurs effets sans retour en arrière possible ?

AC : Parce que la transition numérique est irréversible une fois les organisations repensées. Les investissements consentis dans cet objectif, qu’ils soient financiers, relationnels, institutionnels, ainsi que les efforts de légitimation de la conduite de cette évolution digitale sont énormes et ne peuvent se permettre un échec. S’assurer de la pérennisation de la dématérialisation de la procédure est donc indispensable.

IHEJ : La mise en place de chantiers aussi ambitieux que la PPT entraîne souvent des tensions entre la sphère publique et les prestataires privés. Comment faire pour que la Justice profite des innovations technologiques des acteurs privés sans perdre sa maitrise sur les services ou les organisations, et garantir son indépendance ?

AC : La prise de décision doit rester entre les mains des pouvoirs publics. Cela ne sera possible que si les marchés publics font l’objet d’une règlementation claire. Aussi et surtout par une délimitation claire du périmètre de la mission des fonctionnaires rattachés au ministère. Ils travaillent chaque jour à mettre en oeuvre la Justice de demain – et d’aujourd’hui – en prenant en compte ses dimensions professionnelles, éthiques, juridiques, sociales et économiques que les prestataires privés doivent vivre comme une contrainte forte, et savoir y répondre au service de l’intérêt général.

IHEJ : Aujourd’hui, nous assistons à une transformation profonde du système de gouvernance du PPT, avec une reprise en main par les fonctionnaires du ministère de la justice. Pourquoi cette évolution?

AC : Toutes ces évolutions doivent faire l’objet d’une appréciation contextuelle. Je tiens à rappeler à mes collègues étrangers, en tant que directrice générale au ministère de la justice, mais aussi en tant que magistrate, que l’article 110 de la Constitution Italienne prévoit que le ministère de la Justice conserve l’administration de ses propres services, ce qui inclut ses évolutions technologiques. Celles-ci restent donc dans le périmètre de la gouvernance judiciaire, ce qui assure l’indépendance et l’autonomie de la magistrature tout en garantissant un développement maîtrisé et harmonisé de nouveaux services sur tout le territoire.

IHEJ : À l’origine du projet, la conduite du changement a été menée par des ingénieurs spécialistes de l’informatique, et non par des juristes spécialistes de l’organisation judiciaire. Qu’est-ce qui explique ce changement ?

Dans un tel contexte et afin que la technologie reste au service du procès équitable et ne phagocyte pas la gouvernance judiciaire, les institutions doivent prendre très au sérieux les conséquences systémiques que peuvent avoir les nominations de cadres au sein des directions générales du ministère de la Justice. C’est en effet la clé pour construire un système de gouvernance protégeant l’autonomie et l’impartialité du système judiciaire dans sa transformation digitale. Mais comme nous l’avons vu, la réussite de la conduite du changement est aussi conditionnée par le professionnalisme du personnel de la justice, et de ses pratiques. Ce sont donc bien des connaisseurs du milieu judiciaire, et des organisations à la fois, qu’il faut mettre au centre d’un tel projet.

Entretien conduit par Daniela Piana

 

Pour plus d’information sur le contexte de mise en place et le contenu du PCT, voir l’article de Daniela Piana : http://ihej.org/wp-content/uploads/2016/03/Entretien-Daniela-Piana-Mise-en-page-IHEJ-Version-finale.pdf